美国田纳西河流域开发与管理及其经验

流域经济涉及广大的地理面积，综合了多种经济与社会资源，对一个地区的经济发展有着决定性的影响。随着人们对水资源有限性及其与其他资源间联系的认识的加深，各国相继从注重水资源的开发转向水资源的管理。其中，早在１９３３年建立的美国田纳西河流域管理局（Ｔｅｎｎｅｓｓｅｅ　Ｖａｌｌｅｙ　Ａｕｔｈｏｒｉｔｙ，简称ＴＶＡ）对该流域的开发与管理最具代表性，对世界许多国家的流域开发与管理产生了深远的影响。ＴＶＡ的流域开发与管理主要以当地丰富的水资源为依托，通过建设完善的大坝系统，完成防洪、发电、航运、水质保护、供水以及旅游等多重功能。在此基础上，进一步整合当地其他资源，如土地和矿产资源，共同促进林业、农业、工业以及牧业和渔业等的发展，而当地经济的发展又促进了社区发展。
图１　田纳西流域开发与管理的主要内容一、政府法律和政策支持为流域开发提供保障田纳西河流域开发的伊始获得了法律和联邦政府政策的大力支持。在法律方面，由于田纳西河流域涉
及多个州，而各州的权利都很大，因此只有通过联邦立法，才能确保田纳西河流域的开发顺利进行。为此，１９３３年美国国会专门通过了田纳西河流域开发法，赋予ＴＶＡ规划、开发、利用、保护流域内各种自然资源的权力，包括：（１）独立行使人事权；（２）土地征用权；（３）项目开发权；（４）流域经济发展及综合治理和管理；（５）可向多领域投资开发。该法案还历经多次修改和调整，进一步扩大了ＴＶＡ的权利。而在政策方面，ＴＶＡ成立初期，政府为其提供了大量财政和税收支持。ＴＶＡ在１９６０年之前的项目建设基本上靠联邦政府的无偿拨款进行。联邦政府的资金支持包括三种方式：一是国会拨款，到１９５９年国会对ＴＶＡ的拨款累计近２０亿美元；二是联邦政府的划拨资产，累计超过２０亿美元；其三是联邦政府还购买ＴＶＡ发行的部分债券。此外，ＴＶＡ及其下属公司还享受联邦、州、市县三级免税待遇。虽然ＴＶＡ的利润要上交一部分给联邦政府，但联邦政府最终会再以拨款的形式予以返回。可以说，联邦政府的种种财政和税收上的扶持政策对ＴＶＡ的早期发展发挥了重要的作用。二、成立统一的管理机构对流域进行统筹规划根据ＴＶＡ法，田纳西河流域综合治理的有效途径就是建立既具有鼓励协调性，又具有建设实体性的流域管理机构ＴＶＡ，并对流域机构ＴＶＡ在立法上给予长久、稳定的开发保证。正因为如此，ＴＶＡ具有颁布流域管理行政法规的职能，以及对流域所有水资源统一调度的行政权力。由于权力高度集中，ＴＶＡ能够对流域内资源实施统一管理和规划，并确保其顺畅的实施。成立之初，ＴＶＡ用了３年的时间对田纳西河全流域进行统一规划，制定了流域开发建设的一系列具体方案，为流域的长期发展打下了良好的基础。而在之后的具体建设和执行中，由于本身具有的权力优势，ＴＶＡ能够最大限度地调度多方力量，各部门之间也极大限度地加强配合。以水利和电力的配合为例，ＴＶＡ的大电厂在建设中充分考虑了利用水库水源进行直接冷却。当水库综合利用、防洪灌溉和大电厂之间出现矛盾时，ＴＶＡ都能逐一对其进行妥善的处理。成立ＴＶＡ对流域进行统一管理，有着经济学和管理学理论上的支持。从经济学与管理学的角度来看，统一管理能够带来信息成本的降低，从而提高机构效率。繁缛的政治体系虽然有助于权力的掣肘，但是为了相互监督与控制而设立的不同机构之间的信息交流成本必然会很高。当控制权完全归属于一个机构时，内部组织之间交流的信息成本便能够极大降低。为了达到效率的最大化，ＴＶＡ需要拥有统筹规划的权力，最大限度地消除不必要的信息成本，统一管理流域内的各种资源。三、强有力的管理体制确保正确的开发和管理在成立之时，ＴＶＡ便被确定为联邦一级机构，肩负了艰巨的使命：代表联邦政府管理流域内全部资源，妥善解决人类在资源和开发中所遇到的各种问题，从而达到最大限度地治理水灾、改善航运、提供电力、保护环境、促进区域经济发展、提高人民的生活水平的目的。鉴于此，ＴＶＡ将其战略目标定位为改善环境，有效开发和利用电力、提高流域区域居民的社会经济福利。为了实现上述使命和战略目标，ＴＶＡ采取了适合自身条件的独特管理体制，体现在以下四个方面：１．完善的治理结构ＴＶＡ采取公司制，设立董事会和地区资源管理理事会。首先，董事会由３名专职董事组成（现已转变为９人兼职所组成），由总统提名，掌管ＴＶＡ的一切权利。ＴＶＡ的组织机构设置由董事会自主决定，且根据业务的需要不断地进行调整。其次，地区资源管理理事会为流域的资源管理提供咨询性建议，以促进当地公众积极参与田纳西河流域的开发与管理。理事会由约２０名地方社区代表所组成，具有较大的民意代表性。
２．政府职能和企业经营结合的模式依据ＴＶＡ法，ＴＶＡ既是联邦政府机构，又是企业法人。一方面，作为联邦政府机构，ＴＶＡ只接受总统和国会的监督，完成其政府职能。具体运作时，ＴＶＡ可以自行处理和解决有关问题，对流域开发的项目及相关部门进行统一的领导。另一方面，作为企业法人，ＴＶＡ也积极追求经济效益。首先，ＴＶＡ以水资源开发电力为基础，逐步扩大经营范围，开发出了火电及核电项目；其次，ＴＶＡ的各运营部门具有高度的独立性，其业务受到很少约束。在统一领导下，各部门还彼此高效协作，共同提高经营效益。３．流域管理和区域管理结合田纳西河流域开发采取以流域为单位的水资源综合管理模式，同时考虑经济、环境和社会等因素。在这一过程中，州政府和ＴＶＡ的相互协调配合是非常必要的。例如在水资源管理中，州政府和ＴＶＡ都依法承担不同的职责。州政府负责水资源的保护，向用水部门发放用水许可证，以实现节约用水的目的。此外，州政府还需对当地水质进行监测与监督。州政府的这些工作及成效最终都会以水资源评价报告的形式提交给联邦政府。作为水资源管理的另一重要机构，ＴＶＡ则负责对州政府提交的水资源评价报告进行分析，并根据具体问题而调整水库调度。４．强调公众参与以协调各方利益ＴＶＡ强调通过公众参与来协调各方利益以确保开发计划能够最大限度的满足所有相关方的利益诉求，实现多方共赢。流域开发所涉及到的自然资源和经济关系极其复杂，不是任何单一机构所能妥善处理的。民意的参与始终贯穿在田纳西河流域开发与管理的整个过程中。无论是筑坝防洪、恢复森林，还是发电过程引发的各种污染问题，田纳西河流域的居民都积极地参与其中，从而确保了多方利益的协调。 “地区资源管理理事会”就曾多次对ＴＶＡ中关于自然资源的决议和行动提供了咨询意见，体现了利益相关方对于ＴＶＡ行动的制约，成为一个有效的多方交流协商的平台。四、良好的管理措施为其运营提供动力如果说法律明确了ＴＶＡ对田纳西河流域开发与管理的合法地位，管理体制为ＴＶＡ对该流域的开发与管理提供了正确的方向，那么良好的运营管理措施就可以被认为ＴＶＡ提供了持续运作的动力之源。值得借鉴的ＴＶＡ运营管理措施可归结为以下十点：１．独特的综合资源管理方法由于ＴＶＡ的日常运营涉及到航运和发电等诸多方面，其问题也是多方面的。ＴＶＡ为此建立了一种独特的解决问题的方法，即综合资源管理法。每当碰到问题时，不管是源于电力生产、航运、防洪、防治疟疾、再造林还是侵蚀控制，ＴＶＡ都将其放在最广泛的范围内加以研究思考。ＴＶＡ将各种问题视为是相互联系的，充分考虑某一方面资源的变化对其他方面可能带来的影响，将各种资源有机地结合起来综合对待，从而将问题造成的整体风险和损失降至最低。尽管随着时间的推移，ＴＶＡ的综合开发中所出现的问题不断发生变化，而ＴＶＡ牢牢坚持其综合解决问题的方法，并取得了较佳的成效。２．充分利用各种自然资源田纳西河流域具有丰富的自然资源，ＴＶＡ的开发过程对其进行了较为充分的利用。首先，在开发治理的过程中，ＴＶＡ集中力量开发流域内丰富的水资源，大力生产电力，并疏通航道，为自身发展和当地居民及产业发展提供丰富而稳定的水源；其次，ＴＶＡ利用当地丰富的煤炭资源，就近兴建大型火电厂；再次，在利用当地原料的基础上，ＴＶＡ通过水运从外部运入大量原料，以为其在田纳西河两岸布局的冶金、化工和核工业等高耗能、耗水的产业提供生产条件；最后，ＴＶＡ积极开发当地的土地资源，发展林业、农业、工业和渔业等。３．梯级水电站的运行管理ＴＶＡ管理着田纳西河流域上５０座大坝和水库，并通过科学的方法来提高自身运营效率，合理利用自然资源，满足田纳西河流域各方面的需求。首先，满足电力需求。由于电厂发出的电不能储存，ＴＶＡ便采取即发即用的发电方式随时满足用电需求，并由查塔努加市的电力业务中心承担这一平衡电力生产的职责。当电力需求增加时，电力业务中心就会对电厂加以调控，使其增加电力生产。而电力需求下降时，电力业务中心的调控便会使电厂生产下降。其次，ＴＶＡ通过科学规划，努力降低发电成本，提高运营效率。以最为主要的发电业务为例，由于整个供电体系既有水电又有火电等其他方式，为了更加充分的运用水力这种可再生能源，以尽可能最大地减少系统的燃料消耗，ＴＶＡ制定了很多具有经济学上成本优化的运行规则。例如，如果需要泄水发电，那么调度人员就计算其发电成本，并与系统中最贵的火电厂的边际发电成本进行对比。如果火电厂的边际发电成本大于水电的边际成本，那么就会泄水发电，否则就由火电厂进行发电。最后，合理规划和管理水坝。一方面，ＴＶＡ的水坝建设分为发电水坝和无电水坝。由于水电的产生
依靠水的势能的积蓄，有时候并不仅仅依靠干流与径流上的大型水坝提供，一些小的水坝既能起到蓄水防洪作用，又能增加下游发电水坝的发电量。ＴＶＡ建立了很多不直接用来发电的小水坝，对其发电过程发挥了重要的作用。另一方面，ＴＶＡ对田纳西支流蓄水工程的调度，不仅基于电力系统的优化运行，同时也注意到了平衡梯级水库上下游之间的蓄水情况，以满足航运和娱乐的最小下泄流量。４．多种发电方式的相互配合每一种发电方式都有其独特的、难以替代的特点，并且可以弥补其他发电方式的缺点。同样，ＴＶＡ的水电、火电、核电及其他发电方式并不是互不相容的，而是相互配合、相互完善的。如表１所示，ＴＶＡ发电由水电、火电、核电及其他发电方式所构成。其中，火力发电已成为ＴＶＡ电力供应的主要部分，占ＴＶＡ一半以上的电力。ＴＶＡ也兴建核电站来满足进一步增长的电力需求，３０％的电力来自其布朗斯弗里、塞阔亚和沃茨巴尔三个核电厂。值得注意的是，水电在ＴＶＡ的电力供应中所占比例很小，始终不足１０％。表１　田纳西河流域电力供应构成构成２００６　２００７　２００８　２００９　２０１０火电６４％６４％６２％５３％５１％核能２９％３０％３３％３７％３６％水电６％６％４％８％９％天然气或石油＜１％＜１％１％２％４％非水电可再生能源＜１％＜１％＜１％＜１％＜１％资料来源：ＴＶＡ　Ａｎｎｕｌ　Ｒｅｐｏｒｔ，２０１０。ＴＶＡ对其上述发电方式进行了合理搭配，其布局也是非常科学的，取得了非常好的效果。例如，ＴＶＡ中的火电利用水电开发中形成的水运通道，以很低的价格运输火电所需要的煤炭，同时在水电不发电的时期，火电可以利用水电站的输变电设施将电能输向负荷中心。这种相互补充的能源结构具有两个方面的优势：一是可以在满足快速增长的电力需求的同时，不对环境造成更大的负担；二是通过合理的配合机制，ＴＶＡ的电力成本可以达到最小化。５．多元化的资金来源ＴＶＡ在财务上的独立自主是其注重经济效率的根本原因。早在１９５９年，美国国会便通过法案，允许ＴＶＡ向社会公开发行债券募集资金，对其管理的发电系统实行自负盈亏。自２０００年，ＴＶＡ全面实现了财务自主，其在田纳西河流域系统管理的一切费用就不再获得政府资金的支助。ＴＶＡ电力收入基本占据了其资金来源的绝大部分。债券发行是ＴＶＡ另一重要资金来源。没有了政府的支助，ＴＶＡ特别注重提高经营效率，其运营成本始终处在电力行业的较低水平。而ＴＶＡ的这种以电力经营为主的经营方式也已成为一种适宜的流域管理机构的发展模式。６．风险管理ＴＶＡ对风险管理也极为重视，采取了一系列风险管理措施。一方面，建立风险管理机构。为了加强全公司范围的整合风险管理并使其正规化，ＴＶＡ于２００５年设立了 “企业风险委员会”，负责最高水平的风险监管，就企业全面风险控制向ＴＶＡ的董事会提出政策建议。另一方面，积极利用各种金融衍生品对冲风险。ＴＶＡ处于高度的市场风险暴露状态，这些风险大多与商品价格、投资价格、利率、汇率、通货膨胀和交易对手信用以及履约相关。为了对冲掉这些风险，ＴＶＡ还积极进入衍生品市场进行商品期权、远期、掉期、掉期期权、期货和期货期权的交易。７．建管分离的创新ＴＶＡ对其工程建设方式和内容进行了策略转变，不断加以创新。首先，ＴＶＡ将其工程建设从由自有施工队伍自行建设转为承包给其他单位建设的方式。最初，ＴＶＡ的工程建设由都自己承担，很少有其他单位的参与。然而，随着规模的扩大，ＴＶＡ逐渐地将其工程建设转变为自行建设与承包建设相结合。而从１９８８年起，ＴＶＡ不再自行建设工程，全部委托给社会承包。其次，ＴＶＡ还对其工程建设内容进行了调整，由主体工程建设转为配套工程建设和综合开发，由硬件建设转为软件建设，不断满足其流域开发和管理的各种新的需要。８．注重人力资源的开发ＴＶＡ将人力资源开发作为其工作的重要组成部分，努力提高其员工的工作技能、应变能力及工作效率。首先，为了全面提高员工的整体素质，ＴＶＡ会定期聘请专业教师为其员工讲课，克服员工的知识和技能的薄弱环节，以适应竞争和现代化的需要；其次，ＴＶＡ始终强调提高效率，将在提升电力系统可靠性、停工率和成本上表现突出的员工树立为标杆，并要求其他员工加以学习；最后，ＴＶＡ不断地开发出新的流程和技术，创新员工的电力和服务提供手段，以适应市场需要。９．重视自主研发能力培养ＴＶＡ注重自主研发，成立了专门的科研机构，有专门的科研队伍，其科研课题涉及几乎所有业务领域：（１）研究清洁能源技术，积极部署未来可再生能源开发的战略；（２）在电力输送方面，通过收费站调节对电网的需求；寻找诸如太阳辅助充电和分布式能源储存等方式来减少对电网的需求；完善现有电力控
制流程；（３）研发出智能电网，为用户、分销商和电网调度站提供电量和费用信息；（４）成立了化肥研究所，并已发展成全美肥料发展中心；（５）建立了环境研究中心，其湿地研究在全美处于领先地位。１０．强调高科技的应用ＴＶＡ非常重视高科技的应用，大胆地采用多种高新技术手段，以确保流域管理目标的顺利实现。ＴＶＡ在其流域管理中广泛应用地理信息系统（ＧＩＳ）、全球定位系统（ＧＰＳ）、遥感技术（ＲＳ）和计算机等先进技术，不仅有效提高了管理水平，也大大提高了工作效率。通过综合运用３Ｓ技术，ＴＶＡ可以采集、储存、管理分析、描述和应用流域内与空间和地理分布相关的数据，及时、可靠地对流域内资源的地点、数量、质量、空间分布进行精确地输入、贮存、控制、分析、显示，以便有关部门做出科学合理的决策。五、注重经济、社会和环境可持续发展在对田纳西河流域的开发与管理中，ＴＶＡ基本遵循了经济、社会和环境逐步加入其管理议程的战略。前３０年里，ＴＶＡ集中精力为地区的经济发展做贡献，不断兴建大坝、发电站、进行农业与林业的基础建设、发展工业建设。之后，ＴＶＡ逐渐意识到经济与社会协调发展的重要性，并日益把促进当地社会进步提上工作议程。随着人们对环境保护日益重视，ＴＶＡ的工作中逐步融入环境保护因素。通过上述三方面的努力，ＴＶＡ较好地协调了经济和社会发展、人与自然的关系，为可持续发展奠定了坚实的基础。１．推动经济发展经济是发展的基础，没有经济的发展，就很难获得社会的发展，这对原本极为贫困的田纳西河流域地区来说尤为适合。为此，ＴＶＡ在其开发规划和实施中，坚持流域开发带动经济发展的原则。在开发过程中，ＴＶＡ注重将水资源的开发利用与流域内的防洪、城市用水、工业布局、航运和娱乐相结合，带动当地经济的发展。ＴＶＡ还通过水坝、火电厂、核电厂等生产出来的电力为当地经济发展提供了能源保障。经济发展还带来了流域内经济结构的优化。１９３３年以前的田纳西河流域经济落后，人民生活困难，主要以农、牧业为主，从业人数约占６２％左右，而制造业、商业和服务业的比例均较低。随着水能的开发和廉价电力的提供，当地的生态环境和交通都得到了改善，并逐步形成了田纳西河工业区，农业所占比例大幅度下降。早在１９８４年，农业就业人数仅占５％，而服务业和商业已高达４５％，制造业也上升到了２７％。

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时间：2019-10-17 作者：阅读：

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